——財政部部長樓繼偉就深化財稅體制改革答記者問
2013年11月23日 來源：中國財經報
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深化財稅體制改革進行了部署，提出要改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。就此相關問題，財政部部長樓繼偉于11月19日接受了記者采訪。
財政是國家治理的基礎和重要支柱
樓繼偉指出，剛剛閉幕的黨的十八屆三中全會，是在我國改革開放新的重要關頭召開的一次重要會議。全會通過的《決定》形成了改革理論和決策的一系列重大突破，是我們黨在新的歷史起點上全面深化改革的科學指南和行動綱領�！稕Q定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是對財政職能作用的重要論斷，也是一大亮點。
十八屆三中全會把深化財稅體制改革確定為全面深化改革的重點內容。這是中央立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想，是科學把握現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)律做出的重大決策部署，充分表明了新一屆中央領導集體對當前財稅領域形勢的清醒認識和準確把握，對財稅體制改革在整個改革中基礎和支撐作用的準確定位，以及對財政改革發(fā)展的高度重視。
《決定》提出要建立現(xiàn)代財政制度，樓繼偉從三個方面概括了其主要內容：一是改進預算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預算管理體制。預算編制和審查的重點由現(xiàn)在的收支平衡狀態(tài)向支出預算和政策轉變。稅收將不再是預算確定的任務，而是轉為預期目標，從而克服以往預算執(zhí)行中的“順周期”問題。二是完善稅收制度。穩(wěn)步推進增值稅、消費稅、資源稅、個人所得稅等稅種的改革，逐步提高直接稅比重，使稅制更加合理化，保持宏觀稅負總體穩(wěn)定。三是建立事權與支出責任相適應的制度。在明晰政府間事權劃分的基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段調節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財力分配，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現(xiàn)事權和支出責任相適應。
改進預算管理制度
樓繼偉指出，當前，預算管理制度改革取得了積極進展，但仍有不少需要繼續(xù)改進的地方。這次三中全會提出要改進預算管理制度，內容十分豐富，主要包括：
一是改進年度預算控制方式。目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策。如果預算以平衡狀態(tài)為重點，每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。這樣一來，客觀上容易帶來預算執(zhí)行的“順周期”問題：當經濟比較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向于少收點，民間的錢越多，經濟就會越熱；當經濟比較冷的時候，完成任務不容易，財稅部門為了完成任務就傾向于多收，民間的錢少了，經濟就會更冷。因此，《決定》明確提出，審核預算的重點由財政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。這是一項重大轉變，帶來很多變化。比如，稅收不再是任務，而是預期，財政收入依法征收，該收多少就收多少。
二是建立跨年度預算平衡機制。年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，收入預算從任務改為預期，預算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。為確保財政的可持續(xù)，就要建立跨年度預算平衡機制，一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制，對一些重大項目不能一年一定政策，要有長遠考慮，通過實行中期財政規(guī)劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。
三是實施全面規(guī)范的預算公開。現(xiàn)在的預算公開更多的是財政收支情況的報賬，簡單公開賬目。以后預算將更多地推進政策公開，增強預算的透明度，讓公眾更好地了解預算。
樓繼偉同時表示，清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤事項，是解決當前預算管理中存在突出問題的重大舉措。
據(jù)統(tǒng)計，目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及7類、15項規(guī)定。2012年僅財政安排的上述7類與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出就占全國財政支出的48%。
樓繼偉指出，支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進有關領域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，部分領域甚至出現(xiàn)財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項轉移支付過多，資金投入重復低效的重要原因。他表示，下一步財政部門將按照中央的部署要求，對現(xiàn)有掛鉤規(guī)定進行認真清理，提出具體實施方案，切實增強財政投入的針對性、有效性、協(xié)調性和可持續(xù)性。同時，各級財政部門要繼續(xù)把這些領域作為重點予以優(yōu)先安排，確保這些領域事業(yè)發(fā)展的正常投入。完善稅收制度
談到完善稅收制度問題，樓繼偉指出，根據(jù)十八屆三中全會要求，當前和今后一個時期推進稅制改革的方向是，根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，改革稅收制度，優(yōu)化稅制結構，推進依法治稅，理順國家與企業(yè)、個人之間的稅收分配關系，在保持宏觀稅負總體穩(wěn)定的基礎上，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調節(jié)分配、促進結構優(yōu)化和產業(yè)升級的職能作用。加快形成有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為完善社會主義市場經濟體制和全面深化改革開放奠定更具適應性、有效性的稅制基礎。
深化稅制改革的重點內容包括：全面推進增值稅改革，建立符合產業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題。調整消費稅制度征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，進一步發(fā)揮消費稅的調節(jié)功能。加快房產稅立法和改革步伐，減少房產建設和交易環(huán)節(jié)稅費，清費立稅，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。推進資源稅從價計征改革，推動資源環(huán)境保護費改稅，進一步發(fā)揮稅收促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的作用。加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制，特別是征管職能劃分，充分發(fā)揮中央、地方兩個積極性。
《決定》還明確提出，要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。樓繼偉對此解讀說，稅收優(yōu)惠政策是稅收制度的重要組成部分，在實現(xiàn)經濟社會發(fā)展目標方面具有重要作用。但也要清醒地看到，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過多過濫。據(jù)統(tǒng)計，目前已出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項，同時還有一些正在申請的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項目。同時，一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴或者出臺“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，制造稅收“洼地”，嚴重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭。這些都必須下大力氣清理整頓。下一步，財政部門將扎實推進清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作，清理已出臺的稅收優(yōu)惠政策，對執(zhí)行到期的應徹底終止不再延續(xù)，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。建立事權與支出責任相適應的制度
談到建立事權與支出責任相適應問題，樓繼偉指出，事權與支出責任相適應，實際上是涉及一個國家治理體系和治理能力建設的問題。在事權劃分中，首先應明確哪些是中央事權并由中央承擔支出責任、哪些是地方事權并由地方承擔支出責任，哪些是中央委托地方事權、中央相應承擔支出責任，哪些是中央與地方共同事權相并明確各自支出責任。
目前我國中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、不夠合理、不夠規(guī)范，一些應由中央負責的事務，交給了地方；一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任；中央和地方職責交叉重疊、共同管理事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只占15%，地方實際支出占到85%，中央通過大量專項轉移支付對地方進行補助，客觀上會不同程度地干預地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務，造成行政效率偏低，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務均等化。
他表示，今后要按照建立事權與支出責任相適應的制度要求，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事務的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及激勵相容性，合理劃分中央地方事權和支出責任，適度加強中央政府事權和支出責任，減少委托事務，中央和地方按規(guī)定分擔支出責任。
樓繼偉強調，完善事權和支出責任劃分以后，要保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，根據(jù)稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。
樓繼偉還談到了完善轉移支付制度。他指出，下一步財政部門將按照中央要求，下大力氣完善轉移支付制度。一是建立一般性轉移支付的穩(wěn)定增長機制。增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節(jié)。二是清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目。歸并重復交叉的項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制專項轉移支付規(guī)模，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，并根據(jù)經濟社會發(fā)展及時清理專項轉移支付項目。 |
